一、制定背景

应急救援队伍作为应急管理工作的重要组成部分，属于最宝贵的应急资源，在有效应对和处置突发事件中具有不可替代的关键作用。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》首次在法律层面上对应急救援队伍进行了分类，同时明确了政府在应急救援队伍管理和建设中应当承担的职责，是应急救援队伍建设的基本法律依据。近些年来，先后颁布实施的《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国消防法》《生产安全事故应急条例》等法律法规从不同方面逐步明确和完善了不同类别应急救援队伍建设的要求与条件。

党和国家机构改革前，我市应急救援队伍分别由不同部门进行指导、建设及管理，存在缺乏统一规划、缺乏明确目标、缺乏完整体系的问题，队伍之间协调联动机制也不健全。党和国家机构改革后，应急管理体系自上而下发生了重大变化。新组建成立的应急管理局作为市政府组成部门，负有统筹应急救援力量建设，负责消防、森林火灾扑救、抗洪抢险、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援等专业应急救援力量建设；指导综合性应急救援队伍、各级各部门及社会应急救援力量建设的职责。2019年9月，应急管理部在原有基础上对应急救援队伍分类做了进一步的细化，明确了当前我国应急救援力量主要包括国家综合性消防救援队伍，各类专业应急救援队伍和社会应急力量。这也表明我国应急救援力量从消防队伍“单干”转变为多类别队伍“协作”的模式。为适应机构改革和人民群众对公共安全服务的新要求，提高应对突发事件的应急救援处置能力，最大程度减轻突发事件造成的危害，保障人民群众的生命财产安全，维护社会和谐稳定，有必要起草制订《南通市应急救援队伍管理办法》。

（一）出台《管理办法》是落实总体国家安全观，深入扎实防范化解重大安全风险的任务要求

习近平总书记关于防范化解重大风险重要论述中明确要求“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”当前，我市安全生产领域灰犀牛风险不容忽视，特别是危化品等重点行业领域安全风险突出；自然灾害领域黑天鹅风险长期存在，特别是近年来由极端天气（大雪、暴雨等）引发的灾害频次升高。《管理办法》顺应防范化解重大风险现实需要，对标应急管理工作大局，重点对各类应急救援队伍的功能定位、建设责任、日常管理、指挥调度、保障工作等方面进行了明确，对引导应急救援队伍健康有序发展、提升应急救援队伍协同应对水平、规范应急救援队伍日常管理活动具有较强的指导意义和引领作用。

（二）出台《管理办法》是结合应急管理体系特色和优势，推进应急管理体系和能力现代化的重要举措

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调“要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。要采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用。要强化应急救援队伍战斗力建设，抓紧补短板、强弱项，提高各类灾害事故救援能力。”《管理办法》结合我市实际情况，紧盯应急管理体系和能力现代化这一目标，加强应急救援队伍建设的谋划和顶层设计，确立了“综合救援队伍管全面，专业救援队伍保领域，突击救援队伍起支撑，社会救援队伍补短板”的建设思路，为我市建立应急救援队伍发展长效机制，构建“一体化”应急救援力量体系提供了法制保障和政策支持。

二、起草过程

（一）成立起草小组，深入开展调研。2019年6月，市应急管理局成立了《管理办法》起草小组。2019年6至12月，市应急管理局通过实地调研、座谈交流等形式，听取有关方面的意见和建议，在此基础上起草小组形成了《管理办法》（征求意见稿）。

（二）开门制定办法，广泛征求各方意见。《管理办法》（征求意见稿）分别于2019年12月和2020年10月两次向各县（市）、区人民政府和市各职能部门征求意见；2020年4月、10月2次在南通市人民政府网站向社会公开征求意见建议，共收到反馈意见建议50余份。

（三）组织专业研讨分析，不断完善条款表述。2020年5月，市应急管理局邀请市司法局及南通军分区战备建设处、市消防救援支队、南通醋酸纤维有限公司专职消防队、南通大众燃气有限公司应急队、南通市防汛抢险专业队、南通市红十字会赈济救援队、南通蓝天救援队等12支应急救援队伍的代表召开专业座谈会议；2020年10月，市应急管理局再次邀请蓝天救援队、绿舟救援队等7家社会应急力量召开座谈会。根据2次座谈会上各支与会队伍提出的意见与建议，对条款内容逐条细化完善，形成了《管理办法》（送审稿）。

（四）协调沟通论证，按程序审议报批。2020年6月-12月，市应急管理局就《管理办法》（送审稿）主动与市司法局进行沟通，参与并通过了市司法局组织的专家论证会，形成了一致意见，按程序报请市政府发布实施。

三、主要内容及亮点

（一）明确应急救援队伍建设主体，确立建设原则及基本思路

《管理办法》明确市、县人民政府负有建立应急救援体制及对应急救援队伍规范管理、加强建设、科学规划等职责，同时明确由应急管理部门具体负责对应急救援队伍实施组织、协调、监督和调度（第三条、第四条）。

《管理办法》明确我市应急救援队伍的建设，坚持“统一指挥、分类管理、平急结合、协调运行”的原则；同时针对不同类型应急救援队伍进行功能定位，提出了“综合救援队伍管全面，专业救援队伍保领域，突击救援队伍起支撑，社会救援队伍补短板”的建设发展思路（第五条）。

（二）科学划分应急救援队伍类别，明确应急救援队伍职责

2019年9月，应急管理部对应急救援队伍分类做了进一步的细化，明确了当前我国应急救援力量主要包括国家综合性消防救援队伍，各类专业应急救援队伍和社会应急力量。根据上述标准，结合南通实际，《管理办法》将我市应急救援队伍划分为综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、突击应急救援队伍、社会应急救援队伍四种类别，并对各类队伍的职责进行了详细阐述（第二条、第六条至第九条）。

（三）规范应急救援队伍管理

《管理办法》对应急救援队伍应当建立的工作机制，包括值班制度、应急响应制度、培训演练制度进行了明确；同时对应急管理部门和相关行业主管部门（单位）在应急救援队伍日常建设、管理、训练等活动中应当承担的职责作出了规定（第十一条至第十四条）。

《管理办法》对社会应急救援队伍在民政部门注册制定了激励性条款，目的在于为促进优秀社会应急救援队伍向规范化、专业化方向转变，引导社会应急救援队伍有序健康发展（第十五条）。

（四）细化突发事件发生时的指挥调度

《管理办法》明确了突发事件发生后有权对应急救援队伍实施指挥调度的主体（第十六条）。

《管理办法》对应急救援队伍的现场指挥及指挥权移交方面做出了规定（第十七条）。

（五）加强应急救援队伍建设各类保障

《管理办法》明确了各类应急救援队伍经费的来源和方式，将社会救援队伍参与应急救援纳入了政府购买服务范围，同时对应急救援队员医疗、工伤、抚恤、保险等多方面予以了政策支持（第十八条、十九条）。

原文链接：http://yjgl.nantong.gov.cn/ntaj/gfxwj/content/2f2591ba-2a71-4cc3-b5c6-a1634facda09.html